Копати по-новому. Як модернізували шахти у Європі

Україна передала в приватну власність найбільш рентабельні шахти. Ті копальні, що залишилися державними, - це переважно старі з виснаженими запасами вугілля на великій глибині. Собівартість видобутку такого вугілля велика і зростає й далі; щоб мати змогу збувати його на ринку, держава за свій кошт дотує роботу нерентабельних шахт, фактично купуючи вугілля дорого і продаючи його дешево. При цьому якість українського вугілля вкрай низька: через велику частку сірки коксівне вугілля непридатне для використання на сучасних металургійних підприємствах, а енергетичне має дуже низькі екологічні характеристики. Але останнє купують державні електрогенераційні компанії, з держбюджету фінансують зарплати та пенсії шахтарям, пишет издание «Левый берег».

Таким чином, усі ми через державний бюджет платимо за те, щоби збиткові шахти продовжували працювати, продукували неконкурентоздатне вугілля, а шахтарі мали робочі місця. Досі з цією ситуацією мирилися: жоден уряд не хотів провокувати соціальне невдоволення. Утім, глибока криза державних фінансів особливо гостро поставила питання модернізації галузі.

У подібній ситуації опинилась низка європейських країн і у всіх ця проблема не є до кінця вирішеною. Аналітична команда Інформаційної кампанії “Сильніші разом!” вивчала, як їхній досвід може бути корисний Україні.

Великобританія

Для британців вугілля є справжнім “національним енергоносієм”: воно було основою індустріальної революції у 18 столітті, і було головним джерелом енергії для економіки цієї країни протягом усього періоду її світової гегемонії. У 1920-х роках кількість шахтарів у Британії перевищувала мільйон осіб, вуглевидобування вважали стратегічною галуззю, яку слід підтримувати будь-якою ціною.

Шахта в Престоні,1926 р.

Ситуація змінилась у 1960-х: розвиток атомної енергетики, газо- та нафтовидобування зробили саме ці джерела пріоритетними. Найбільш нерентабельні шахти, зокрема, на північному сході Англії, почали закриватися. З кінця 1950-х до кінця 1970-х, майже півмільйона шахтарів втратили робочі місця у вугільній галузі. Але попри все вугілля вважали “базовим” джерелом енергії, яким країна може сама себе забезпечити.

У 1979 році у Британії було 170 вугільних шахт, вугільна галузь, як і всюди у Європі на той момент, була дотаційною: наприклад, протягом на початку 80-х на світових ринках вугілля коштувало приблизно на 25% менше, ніж ціна, британських копалень. Якраз на цей час припадає урядування Маргарет Тетчер, яка і проводить радикальну реструктуризацію галузі. Попри протести шахтарів, уряд почав закривати нерентабельні шахти. Цей процес тривав до 1994 року. Протягом десяти років, з 1986 по 1995, річний обсяг видобутку вугілля скоротився вдвічі (з 100 млн т до 50 млн т).

Головною проблемою в процесі реструктуризації, звичайно, була соціальна складова. Вугільна галузь у Великобританії, як і в Україні, сформована на базі вугільні родовища. Навколо них виростають міста, в яких іншої роботи, окрім як на шахті, - немає. У 1981 році у вуглевидобувних районах Британії проживало 5 млн осіб, або 8% населення всієї країни. І вже на той момент рівень чоловічого безробіття там становив 12-13% унаслідок попередніх закриттів. Ці люди мали дуже специфічну кваліфікацію, з якою непросто знайти роботу в іншій галузі.

Державні програми з перекваліфікації допомогли усього лише трохи більше, ніж 27 тис. осіб. Також державним коштом частково фінансувались стартапи колишніх шахтарів, але цією програмою скористалися усього 3% звільнених.

Одним із чинників невисокого рівня офіційного безробіття у вугільних районах стала міграція за межі регіону (були навіть державна програма фінансової підтримки таких переїздів). З одного боку це зменшило тиск на місцевий ринок праці, з іншого - з регіону виїжджали найбільш мобільні працівники, що мали найкращі шанси на працевлаштування. Відповідно, на місці залишалися менш конкурентоздатні, і загальна ситуація на локальному ринку праці далі погіршувалася, регіон залишався “депресивним”.

Щоб якось виправити це, уряд також створював програми зі створення робочих місць поза вуглевидобуванням. Вони повинні були повністю замістити втрачені шахтарські робочі місця, але на практиці таким чином було працевлаштовано лише 5% колишніх шахтарів. Якщо в середньому по країні на сьогодні на 100 осіб працездатного віку припадає 67 робочих місць, то в середньому по вугільних басейнах – лише 50, а в особливо проблемних регіонах, наприклад у Південному Уельсі – 41. Рівень зайнятості в вугільних районах на 5-10 п.п. нижчий за показник Південного Сходу. Окрім того, нові робочі місця у торгівлі, готельно-ресторанному секторі та в будівництві були менш оплачуваними: в середньому мешканцям вугільних районів за годину праці платять на 8% менше, ніж загалом по країні.

Британські шахтарі вимагають державної підтримки, 1985 р.

Але більшість шахтарів усе ж вийшли з ринку праці - вони стали молодими пенсіонерами або оформили собі інвалідність. Стимулювання дострокового виходу на пенсію було одним із урядових заходів: учасники програми отримували від держави доплати до допомоги з безробіття (фактично, дострокову пенсію) до досягнення офіційного пенсійного віку. Частка людей, що достроково вийшли на пенсію, в вугільних районах в 2,2 рази перевищила середній показник по країні. Багато хто оформлював собі інвалідність чи реєструвався як хронічно хворий: навіть молоді чоловіки, які не встигли попрацювати у шахтах.

Програми промислового розвитку вугільних районів у 90-х щедро фінансував і національний уряд, і ЄС. У результаті усіх цих заходів із кожної кожної сотні “надлишкових” шахтарів у вугільних басейнах 38 однаково ставали економічно неактивними (припиняли шукати роботу) , 27 виїжджали в інший район, 20 знаходили роботу в інших галузях, 11 були залучені в державні програми, 2 знайшли роботу в іншому районі. По вугільним районам сильно вдарила політика бюджетної економії після 2008 року і вони досі потребують державної підтримки. 

Нині вугілля з рентабельних британських шахт, а також імпортоване, майже повністю споживають електрогенераційні компанії (інші напрями впали до нуля – наприклад, споживання на залізниці). Крім цього, теплові електростанції перейшли на газ – дешевший і екологічніший замінник вугілля. Але країна стала більш залежною від імпортних енергоносіїв (зокрема і від російського газу).

Станом на 2010 рік у Британії працювало лише три шахти, що сукупно видобувають 17 млн т на рік. На початку 2000-х імпорт дешевшого вугілля перевищив власний видобуток.

Польща

Якщо Британія була головною вугільною країною в ХІХ ст, то нині “вугільною кооролевою” в Європі є Польща. Вона входить до десятки найбільших виробників кам’яного вугілля у світі, а за обсягами споживанням у Європі поступається лише Німеччині. Польська державна Kompania Węglowa об’єднує 15 шахт і дає роботу 55 тис. працівників. У 2012 році на вугілля припадало 55% усього обсягу споживання первинної енергії.

В шахті Kompania Węglowa

Загальна чисельність працівників вугільної галузі становила 113,6 тис. осіб, із них більшість (101,5 тис. працюють на державних шахтах). При цьому вся вугільна промисловість сконцентрована в Сілезії, на південному заході. Цим Польща схожа на Україну і відрізняється від Британії, де шахти роззосереджені по території усієї країні.

Станом на кінець 1980-х перед Польщею постали такі ж виклики, як і перед вуглярами  в інших країнах: падіння рентабельності видобутку, зниження продуктивності і потреби в субсидуванні, що постійно зростають.

Якщо середня ціна тонни вугілля в 1989 році складала 1,38 млн. злотих, то собівартість видобутку при цьому сягала 3,3 млн. Попит на польському ринку впав до 100 млн. т, при виробничих потужностях 180 млн т.

Надлишок пропозиції вугілля одночасно зі зниженням світових цін призвели до катастрофічного падіння рентабельності видобутку (вугілля з кар’єрів Австралії та ПАР було дешевшим за місцеве). Але “різати по живому” в умовах глибокої економічної кризи уряд не наважився: держава дотувала навіть експорт вугілля, компенсуючи третину його собівартості для підвищення конкурентоздатності на світових ринках.

З вересня 1991 року по квітень 2004 (тобто, до вступу в ЄС) польський уряд прийняв 12 різних програм реструктуризації вугільної галузі. Протягом 1998-2002 років було ліквідовано 23 шахти. З початку 2000-х років ціни на вугілля почали зростати, що допомогло шахтам вийти на рентабельність, при цьому уряд продовжував поступове закриття неприбуткових шахт.

Чисельність зайнятих у вугільній галузі скорочувалася постійно протягом 90-х років, головним чином завдяки виходу на пенсію працівників старшого віку. З 1997 року, коли темпи скорочення значно сповільнились, запрацювала програма соціальних виплат “Гірничий соціальний пакет”: на шахти просто не приймали нових людей, а добровільне звільнення “старих” стимулювали грошовими виплатами. В результаті без примусових звільнень зайнятість у вугільній промисловості протягом 1990-х вдалося скоротити на 62,7%. Цей процес триває і нині: у 2013 році на роботу в державних шахтах було прийнято 2,5 тисячі людей, тоді як звільнено - 9,3 тис. В результаті лише протягом 12 місяців (з липня 2013 до липня 2014) чисельність шахтарів знизилась на 5% (доволі високий, проте не катастрофічний показник). Як і в Британії, звільнення шахтарів не призвело до істотного зростання безробіття, але рівень зайнятості та економічної активності в вуглевидобувній Сілезії залишився істотно нижчим, ніж в середньому по країні.

Рівень зарплат же навпаки - вищий: на приватних шахтах у першому півріччі 2014 року отримували в середному 6 тис злотих, тоді як середній рівень зарплатні в приватному секторі економіки становив 3,6 тис. На державних шахтах зарплата була 6,6 тис злотих проти 4,4 в середньому для бюджетного сектору. Масове і раптове закриття шахтарських робочих місць було б особливо травматичним для країни.

Держава виплачує прямі субсидії на поточну діяльність шахт для їх реструктуризації. Ще однією формою державної підтримки в 1990-х були довгострокові контракти між шахтами та споживачами вугілля: передбачали, що таким чином вуглярі отримають кошти на необхідні інвестиції та реструктуризацію галузі.

Але згодом з’ясувалося, що такі контракти суперечать політиці лібералізації, прийнятій в ЄС. Тому контракти було розірвано, а замість них почали виплачувати спеціальну допомогу на інвестиції.

Найбільший розмір допомоги виплачували в 1990-х рр та потім напередодні вступу в ЄС – щоби встигнути перед введенням більш суворих бюджетних норм ЄС. Зокрема, рекордними роками були 1990 та 2003, коли дотації сягали 2% ВВП і вп’ятеро перевищували видатки на науку та дослідження. Зараз обсяг підтримки є помірнішим: за період 2005-2012 рр він щорічно складав 0,5% ВВП. Ситуація стабілізувалася після вступу до ЄС, який обмежив норми субсидування, та зростання цін на вугілля, яке допомогло відновити рентабельність.

Зараз, коли вугілля дешевшає, у державному вугільному секторі знову будуть закриття шахт. Попри це Польща відносно успішно і водночас безболісно змогла досягти кращих результатів, ніж Україна, у справі реструктуризації вугільного сектору, модернізації та зменшення обсягів субсидування.

План для України

Україна має 10% підтверджених запасів вугілля в Європі, 3% світових. Враховуючи такі великі резерви та проблеми з імпортом газу, держава всіляко підтримує роботу навіть збиткових і безперспективних шахт – це важливо з соціальної та політичної точки зору. Однак рівень підтримки станом на 2013 рік, не можна забезпечити і надалі, особливо в умовах кризи державних фінансів. Протягом 2009-2013 обсяг державної підтримки вугільної галузі склав 60 млрд грн.

У 2010-2012 “державна підтримка на часткове покриття видатків із собівартості” вугілля склала 23 млрд грн, а на модернізацію та капітальні інвестиції виділили менше 6 млрд грн. При цьому держава віддала в приватні руки майже всі перспективні і рентабельні шахти, залишивши собі фактично лише збиткові “соціальні”.

Видатки на підтримку нерентабельних шахт лише зростають і значною мірою вони ідуть на підтримку корупційних схем: коли нелегально видобуте вугілля з “копанок” іде на ринок під видом субсидованого вугілля з державних шахт.

З точки зору енергетичного балансу можна твердити, що Україні ще довго не вдасться відмовитися від вугілля, яке зараз забезпечує половину електрогенерації в країні. Аналітики Інформаційної кампанії “Сильніші разом!” переконані, що варто змінити Енергетичну стратегію України до 2030 року, виправивши перекіс на користь вугільних потужностей, але попри це, навіть у довгостроковій перспективі вугілля відіграватиме важливу роль. Насамперед ідеться про роботу рентабельних (переважно вже приватизованих) шахт. Як показують події поточного року, імпортне вугілля зовсім необов’язково дешевше за “дороге і субсидоване” вітчизняне. Насамперед, потрібен ретельний стратегічний розрахунок того, яке вугілля раціональніше використовувати і де його брати.

З точки зору захисту довкілля необхідно твердо визначитися зі стратегічним курсом на розвиток сонячної, вітрової, атомної та біоенергетики. У контексті євроінтеграційних перспектив Україні також потрібно буде відповідати жорстким нормативам ЄС щодо обмеження викидів СО2. І насамперед їх слід досягати підвищенням енергоефективності та модернізацією потужностей. Але в перспективі потрібно буде відмовлятися від вугілля: його історична епоха як основного палива вже минула.

Європейський досвід показує, що політика економії державних видатків має бути поступовою, але неухильною, згідно із оголошеним планом із чіткими строками. “Безперспективні” шахти  мають бути закриті, а кошти на їх підтримку - спрямовані на соціальні програми для шахтарів, які допоможуть їм адаптуватися до нових умов.

З точки зору політичних і соціальних наслідків слід пам’ятати, що шокова реструктуризація в Британії була можлива, зокрема завдяки зосередженості вугільної галузі в одному регіоні, на відміну Польщі та України, де раптове закриття шахт непропорційно сильно вдарило би по густонаселеному регіону, який залежить саме від вугільної промисловості. Європейський досвід показує, що найважливішими є щедрі програми добровільного звільнення та дострокового виходу на пенсію для шахтарів. Програми з перекваліфікації шахтарів, допомога в пошуку іншої роботи або відкритті бізнесу, безумовно, потрібні, але не пріоритетні.

Швидке закриття шахт у Британії було спричинене передусім політичною доцільністю: уряд поставив собі за мету знешкодити профспілковий шахтарський рух, який був потужним фактором політичної дестабілізації та зміцнити власні позиції. В Україні ситуація протилежна: головний матеріальний інтерес шахтарів полягає в збереженні на Донбасі української державності з її щедрим фінансуванням вугільної галузі. Якщо Київ оголосить курс на раптове закриття всіх шахт, то цим нівелює головний стимул для місцевого населення зберігати політичну лояльність. В українських умовах приступати до реструктуризації вугільної промисловості потрібно значно обережніше, ніж це було навіть у Польщі.